养老产业供给侧结构性改革必须深入研究市场变化
2016年12月，国务院办公厅发布了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（以下简称“91号文件”） ，全国老龄办副主任吴玉韶认为，“这是目前为止我们国家出台的分量最足的一份养老文件”。国办91号文件有两个最重要的关键词：一是“放开市场”，二是“提高质量”。“比起2013年国务院发布的35号文件，91号文件含金量更足，落地的东西更多。着力要解决两个量的问题，一个是增量 ，一个是质量。”吴玉韶说 。
“我们养老供给侧结构性改革里面主要有3个短板：一是社区的居家养老 ，中国的老年人90%以上选择居家养老，但是这个领域的服务相比机构养老发展得更慢；二是农村养老；三是面对失能失智老年人照顾的养老。”吴玉韶说 。
余斌认为，推进供给侧结构性改革最终是要满足需求。“我们必须深入研究市场变化，理解现实需求和潜在需求。”近些年以来需求侧发生深刻变化，主要表现在两个方面，第一是在需求结构当中投资需求、出口需求大幅度下降，相关产业面临严重的产能过剩，而消费占的比重明显提高。在消费领域，消费日益向高端化 、个性化、多样化的方向发展对传统工业的流水线生产方式提出了新的挑战。
91号文件提出三大任务补短板
目前，我国的养老服务业存在3大问题 。一是申办难。养老机构面临城乡规划建设、国土资源、环保，特别是消防等部门的前置审批，有的是互相设置前提条件和门槛。“民政部门批了以后不管用 ，最要命的是互相设置前置审批。”吴玉韶说。二是不同性质不同所有制的不公平竞争。“政府的大部分优惠政策都面对的是非营利机构，所以现在无论是办机构也好，办服务业也好 ，大部分是申办的‘民非’ ，但是民非是无法抵押贷款 、分红、连锁经营的”。三是微利 ，投资长、见效慢，而且风险高，要求高。这几大困难确实制约了养老服务业的发展。
针对养老行业目前存在的问题 ，国办91号文件提出了几个主要任务 。第一个任务是全面放开 ，解决增量问题 ，解决给老百姓养老的需求提供服务不足的问题。具体说来，会有几方面变化 。一是降低准入门槛。工商部门登记的营利性的养老机构实行先照后证，民政登记的非营利养老机构可以在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点 ，“这是一个重要的突破。过去是设立‘民非’是不能够设立分支机构和网点的，根据91号文件，以后可以在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点 。”吴玉韶解释说。二是放宽外资准入 。原来放宽外资的准入主要是对营利性机构 ，今后非营利外资进来以后，可以跟国内的非营利养老服务机构享受同等的优惠待遇 。三是精简行政审批的环节 。全面清理、取消申办养老机构的不合理前置审批事项 ，优化审批程序。四是优化市场环境，到2020年 ，政府运营的养老机构床位数的比例不应超过50%，“这是一个刚性的指标” 。
第二个任务，全面提升居家养老的服务品质。针对社区养老的短板 ，“十三五”期间要推进居家养老社区的全覆盖，其中包括开展评估、建立服务平台 、实行有效需求对接，提供老年人最常见的五助，即助餐、助洁 、助行 、助浴、助医上门服务。提升居家养老服务的覆盖率和服务水平，鼓励建设社区化小型养老机构。针对农村养老服务的短板 ，将依托农村社区养老服务设施，拓展养老服务功能 。同时改造现有的农村敬老院，提升质量 ，提升水平，使敬老院不仅只收五保老人 ，今后要发展到收农村的失能失智老人 ，要鼓励专业的社工、社区工作者、志愿者加强对留守、困境、孤寡、独居老人的关爱 ，要充分依托农村的基层党组织、自治组织 ，特别是社会组织开展关爱活动 。此外 ，要提升老年人生活便捷化水平 。“这次国办91号文件里用了很大的篇幅强调无障碍和适老化改革，这是非常重要的 。我们未来的环境要由成年型到全龄型转变。”
第三个任务 ，全力建设优质的养老服务供给体系 。包括推动“互联网+”，医养结合 ，促进老年用品的升级 ，发展适老金融服务等等。
为养老产业的健康发展提供制度保障
养老产业相对于其他产业来说，投资规模大，回收期漫长，营利能力相对其他行业较差 。“在这样的情况下，我认为需要整个社会 ，需要政府给予更多的关注和帮助 ，来解决养老产业本身发展所面临的一些体制和机制障碍。比如财政的问题、税费的问题、土地的问题、融资的问题、教育的问题、医疗的问题。在这些领域 ，我们都需要作出相应的改革和调整，才能够为养老产业的健康发展提供制度保障 。”余斌说。
对于制度保障，国办91号文件也有提及。“与过去一般性的保障措施不同 ，91号文件强调政策的保障能力 。”吴玉韶解释说 ，91号文件提出：第一，统筹规划 ，要求到“十三五”末，护理型床位占养老床位不低于30%；第二 ，完善土地支持政策；第三，提升养老服务人才的素质；第四 ，完善财政支持和投融资政策 。
按照91号文件提出的主要目标，到2020年，养老服务市场将全面放开，供给和质量将大幅度提升，养老服务的体系将全面建立。“这个文件的特点和亮点是体现了中央供给侧结构性改革的精神和国务院强调的‘放管服’的改革精神。”吴玉韶说。“放”是全面放开养老服务市场，不再设置任何障碍。这是最大限度的放，通过降低准入门槛 ，精简审批环节 ，推动社会力量参与公办养老机构改革 ，大力培育和发展市场主体，进一步激发市场的活力。“管”体现在管理创新，行业建设，特别是标准体系的建设。“服”主要是政府提供更好的服务。
